批转市财政局制定的《天津市个人收入调节税应税收入申报实施办法》

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浅论基层检察机关办公室体制下“分类管理”的可行性

刘金山


从当前检察机关“分类管理”改革的实践看，“分类管理”作为一种检察队伍内部管理制度，试图走一条以职位分类为主、品位分类为辅的分类模式，以扭转检察机关长久以来形成的行政一元化管理机制的倾向。从基层办公室管理工作来看，“分类管理”无疑有利于拓宽我们的管理思路，提高行政事务管理效率，同时也给了基层办公室工作人员较大的发展空间。下面就探讨一下在基层检察院办公室体制的现实制约下，“分类管理”设想的可行性。
1999年，最高人民检察院《检察工作五年发展规划》首次正式提出了对检察人员实行“分类管理”的设想，并通过竞争上岗、双向选择、严格的编制员额制等人事制度改革措施，为“分类管理”改革提供切入点。2002年2月，《检察改革三年实施意见》再次将建立检察人员分类管理制度作为改革的重要目标之一。从高检院《检察人员分类改革框架方案》中提出的设想来看，检察人员分类改革的基本任务是，依据职位分类原理将检察院的职能和相关工作细化分解，设置职位。根据各个职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件的不同，进行人员选拔、考核、培训、升降、奖惩、确定工资待遇等管理活动。形象的说，就是因事设人，一个坑装一个萝卜。这种改革设想如果在今后能够顺利实施下来，对我们检察机关的管理，必定影响深远。
一、 “分类管理”设想对基层办公室管理的影响。
在“分类管理”制度下，将为检察系统内的行政后勤管理人员提供一个独立的检察行政官的发展序列，这将带来两个好处，一是有利于检察内部行政管理工作的开展，二是给检察行政人员提供了较好的发展空间。三是对从事业务工作的检察官们的好处，这就不必多说了，改革分类管理本义就是为突出检察官地位而进行的。
在现有的检察系统行政一元化管理体制下，检察人员套用行政级别，使行政人员与检察业务人员均围绕着“身份等级”即“品位”开展工作，科层制的等级结构使行政职务处在最显要的地位上，形成了千军万马都冲着“长”去的局面。这一方面使检察业务人员失去了对业务工作的主导权，检察官丧失了独立性。另一方面，在行政职务的竞争中，办公室的人员往往处于劣势，毕竟检察机关最看重的还是司法职业能力。现有的管理制度并没有给办公室工作人员提供必要的法律地位和发展空间，加上基层检察院办公室岗位职务的定位，发展空间狭窄。这就势必要强迫办公室工作人员去争夺有限的“检察官”法律职称，挤占业务人员的位置，反过来影响办案。当2002年《检察官法》修订后，对于非法律出身并且长期从事办公室工作人员来说，谋求法律职务变得难上加难，发展空间丧失之后很难想像他们还能保持多大的工作积极性和主动性，反过来又影响到办公室行政管理工作的开展。而通过“分类管理”改革，恰恰能为他们开辟一条新路，提供一条与检察专业人员不同的发展序列。
二、基层检察院办公室体制下的“分类管理”
从办公室工作的实践来看，即使在办公室管理工作内部，“分类管理”的思路也有很大的可操作性。在这个体制下，办公室承担着行政管理、秘书督办、信息统计、档案管理、行政装备、等多种职责，有的还兼管法警工作。对应的上级检察机关往往要分成四五个部门来承担这些工作任务。在现有的办公室体制下，基层检察院办公室承担的任务重、岗位多、人员却比较紧张，同时，办公室工作对检察院内最大的群体——专业法律人才没有任何吸引力，在现在的管理体制下，基层缺乏发展空间的现实，使一些能够胜任行政工作，如文秘档案、信息统计、财务技术等方面的专业人才也没有兴趣加入进来。留人困难，出路也有限，这成为基层检察院办公室领导心中的一个死结。
“分类管理”思想的运用，却能在一定程度上化解这个死结。在内部管理上，办公室应注重将“岗位”向“职位”转化，改变以往“品位”分类制下身份决定一切的做法。以往实行的“岗位责任制”已经将办公室的各种工作分解到各个岗位上去，为这一转变奠定了基础。但“岗位”偏重的是工作激励和责任追究，并没有涉及到岗位的权限、难易、任职资格等方面的内容，很难形成权责一致的职位概念。其思路还是将人束缚在工作上，而完成工作所需要做的重大决定仍需要办公室领导层决策。其实，办公室负责的工作面大量广，办公室主任也非全能选手，对各种工作都能做到熟悉精通，更何况还有一些技术性较强，知识更新较快的工作，老经验未必管用，因而办公室领导在面对问题时所作的决定难免也会出现偏差。同时办公室领导每天在琐事上牵掣住大量精力，难免会影响到对工作的全面控制。“职位”分类的关键就在于“权责统一，各尽其能”。通过明确授权和责任，可以充分发挥职位上的工作人员的主动性和责任心。对每个职位的考核，由于基层办公室“兼职”不可避免，办公室主任也可以从琐事中脱身，将精力集中到决策、领导、协调、控制工作进程等较为宏观的方面，提高办公室管理质量，更好的为检察工作提供行政后勤管理服务。
在发展空间方面，“分类管理”下的司法行政官序列，可以使办公室人员摆脱局限于检察机关内部竞争的窘境，使之不必把自己的前途局限于走“检察官”这条蜀道。既然是行政人员，完全可以长期从事办公室行政管理路径的广阔空间。对检察行政人员的管理，应当区别于检察官序列。在现存条件下，因为当前检察机关人事管理实行的也是双重领导制。实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。


财政部


财政部关于印发《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》的通知

2003年9月30日 财行[2003]108号

党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，最高人民法院，最高人民检察院，有关民主党派，有关人民团体：
为规范和加强中央级行政经费项目支出管理，提高资金使用效益，财政部制定了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)

附件：

中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法
(试行)

第一章 总 则

第一条 为规范和加强中央级行政经费项目支出管理，提高资金使用效益，根据财政部关于部门预算管理的有关规定和有关财务规章制度，结合中央级行政经费管理的实际情况，制定本办法。
本办法所称“中央级行政经费”，是指行政管理费、公检法司支出、外交外事支出、其他部门事业费等。
第二条 中央级行政经费项目支出绩效考评(以下简称项目考评)，是指对中央财政预算安排的行政经费专项资金项目的实施过程及其完成结果进行综合性考核与评价。
第三条 项目考评范围主要包括专项计划、大型修缮、大型购置、大型会议等项目。
第四条 项目考评的原则：
(一)以党和国家的路线、方针和政策以及国家的法律、法规和有关财务管理的规章制度为依据；
(二)全面、真实地反映项目执行的实际情况；
(三)坚持业务考评与财务考评相结合。
第五条 项目考评的主要依据：
(一)国务院“三定”方案确定的部门职能范围；
(二)项目申报文本、可行性研究报告、立项评估报告等；
(三)项目预算批复文件；
(四)项目执行有关的财务会计资料；
(五)项目验收报告；
(六)项目中期或完成后的绩效报告；
(七)其他相关资料。

第二章 项目考评的内容和方法

第六条 项目考评分为项目实施过程考评和项目完成结果考评。项目实施过程考评，是指在项目实施过程中对项目阶段性执行情况进行的考核与评价；项目完成结果考评，是指在项目完成后对项目总体执行情况进行的考核与评价。
第七条 项目考评的内容分为业务考评和财务考评。
业务考评内容主要是项目执行情况。
财务考评内容主要是资金和财务管理状况等。
第八条 运用定量考评和定性考评相结合的方法对项目进行综合性考核和评定。

第三章 项目考评的指标

第九条 按照简明、实用的原则设置项目考评指标，既要客观、准确地对项目进展情况和执行结果进行考评，又要便于操作。
第十条 行政经费项目支出考评指标主要包括项目完成工作量、项目完成进度、项目完成质量、项目采购方式、资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况和财务制度执行情况等项指标。
第十一条 “项目完成工作量”主要考核项目是否完成计划确定的工作量；“项目完成进度”主要考核项目是否按计划时间进展；“项目完成质量”主要考核项目的质量是否合格；“项目采购方式”主要考核项目的采购是否按照有关规定采取相应的采购方式，是政府集中采购，还是各单位分散采购。
上述指标重点考核项目的业务情况。
第十二条 “资金到位数量”主要考核项目资金包括财政拨款、预算外资金和其他资金是否按计划确定的数量到位；“资金到位及时性”主要考核各项资金是否按计划时间及时到位；“资金支出情况”主要考核项目支出预算完成情况以及各项资金支出构成是否符合项目计划的要求；“财务制度执行情况”主要考核项目执行中是否遵循了有关财务制度的规定。
上述指标重点考核项目的财务情况。
第十三条 以上指标为财政部根据考评内容统一制定的共性考评指标，对个性特点突出的项目，财政部商有关部门另行制定特性考评指标。
第十四条 项目考评采用百分制。根据各项指标的重要性，其分值分别是：“资金支出情况”20分，“项目完成工作量”、“项目完成质量”和“资金到位数量”各15分，“项目完成进度”、“资金到位及时性”和“财务制度执行情况”各10分，“项目采购方式”5分。

第四章 项目考评的组织实施

第十五条 项目考评实行“统一组织、分级实施”的管理方式。由财政部统一组织管理，财政部、主管部门和项目单位分级实施。
第十六条 财政部负责制定项目考评的规章制度，确定考评项目，指导、监督、检查项目考评工作。
第十七条 主管部门依据财政部关于项目考评的部署，负责制定本部门项目考评的具体实施方案，组织本部门的项目考评工作，指导、监督、检查所属单位的项目考评工作。
第十八条 项目单位按照财政部、主管部门的规定及要求，编制本单位项目考评计划，对本单位的项目开展绩效考评工作。
第十九条 财政部和主管部门组织实施项目考评时，可以直接组织进行，也可以委托具备资质的中介机构进行。
第二十条 在委托中介机构开展项目考评工作时，委托方与受托方应签订委托协议。
第二十一条 项目单位在绩效考评工作结束后，应按规定撰写《中央级行政经费项目支出绩效报告》报送主管部门；中介机构在项目考评工作结束后，应撰写《中央级行政经费项目支出绩效考评报告》并报委托方；主管部门应对所属单位的绩效考评报告进行审核汇总后报送财政部。
第二十二条 财政部根据各项绩效考评指标的考评结果对项目执行情况进行打分，并根据得分多少进行综合评价。综合得分在95分(含95分)以上为优，得分在85分～94分(含85分)为良，70分～84分(含70分)为及格，70分以下为不及格。

第五章 项目考评结果应用

第二十三条 财政部、主管部门和项目单位应根据项目考评结果，及时总结项目管理经验，完善项目管理办法，提高项目管理水平和资金使用效益。
第二十四条 财政部、主管部门和项目单位应根据项目考评中发现的问题，改进和加强项目后续实施过程的管理，并参考考评结果对新增项目立项进行决策。
第二十五条 项目考评结果是财政部确定以后年度项目和安排项目支出预算的重要依据。

第六章 附 则

第二十六条 由中央财政设立补助地方的行政政法专项资金的项目绩效考评工作，参照本办法执行。
第二十七条 本办法由财政部负责解释。
第二十八条 本办法自发布之日起实行。
附：1．中央级行政经费项目支出考评指标http://www.mof.gov.cn/news/file/wg0320_caihang03108f1_20050614.doc
2．中央级行政经费项目支出考评计分办法http://www.mof.gov.cn/news/file/wg0320_caihang03108f2_20050614.doc
3．中央级行政经费项目支出绩效报告(范本) （文件较大，建议下载到本地进行浏览）http://www.mof.gov.cn/news/file/wg0320_caihang03108f3_20050614.doc


项目执行情况报告

(提纲)

一、项目立项的基本情况
(一)项目单位的基本情况
(二)项目立项的基本情况
二、项目执行的基本情况
(一)项目的进展和调整情况
(二)项目的完成情况
(三)项目总投入、资金到位情况
(四)项目资金实际支出情况
(五)项目主要效益情况
(六)财务制度执行情况
(七)项目执行中存在的问题及改进措施
(八)其他需要说明的问题
三、项目后续工作安排(多年期项目)
四、需要提供的有关文件资料
(一)项目申报文本、可行性研究报告、立项评估报告等
(二)项目预算批复文件
(三)预算执行或决算报告及有关财务会计资料
(四)项目验收报告
(五)其他资料