卫生部转发湖南省人民政府办公厅关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题通报的通知
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卫生部转发湖南省人民政府办公厅关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题通报的通知
卫生部
卫生部转发湖南省人民政府办公厅关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题通报的通知
卫基妇发[2003]317号
各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：
全国农村卫生工作会议以来，各地认真贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）精神，按照国办转发的卫生部等三部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（以下简称《意见》）要求，积极开展新型农村合作医疗试点工作，并取得了初步进展。但试点过程中，个别地区出现了一些违反中央关于新型农村合作医疗相关政策和试点指导原则的做法。有的地方政府没有充分认识到开展试点工作的目的和意义，盲目定指标，赶进度，虚报工作成绩；一些地区不注意深入细致地宣传发动群众，违反农民自愿参加的原则，用贷款、包干、摊派、垫付等简单手段代替农民选择，强迫农民参加，并虚报参加人数和筹资金额，套取上级财政的补助资金。这些做法虽发生在少数地区，但应该引起各地的重视。
近日，湖南省人民政府办公厅发出《关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题的通报》，对桂阳县人民政府在新型农村合作医疗试点中的错误做法进行了通报批评。这个通报是及时和正确的，现转发各地，希望各省、自治区、直辖市加大对新型农村合作医疗试点工作的指导和督查力度，严格防止在新型农村合作医疗试点中出现任何违背农民意愿的做法，更不能采取不正当手段，套取上级财政的补助资金。一旦发现此类问题，要及时纠正，严肃处理，确保新型农村合作医疗试点工作健康发展。
附件：附件：湖南省人民政府办公厅关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题的通报
二○○三年十一月十四日
附件：
湖南省人民政府办公厅关于桂阳县
新型农村合作医疗试点工作有关问题的通报
2003年10月30日
郴州市、长沙市、岳阳市、娄底市、湘西自治州、桂阳县、长沙县、华容县、涟源市、花垣县人民政府:
10月中旬，省卫生厅在对新型农村合作医疗（以下简称合作医疗）试点县市工作情况进行检查时发现，桂阳县政府在9月20日上报省财政厅、省卫生厅《关于拨付新型农村合作医疗中央、省级财政配套经费的请示》（桂政[2003]84号）中，已参加合作医疗人数与农民个人缴纳的资金存在明显虚报，违反了试点工作的有关规定。经省人民政府同意，现将有关情况通报如下：
一、存在的主要问题
截至8月29日止，桂阳县实际参加合作医疗的农民仅占农业人口的5.85%。为了提高合作医疗覆盖率，9月11日，桂阳县委办、县政府办下发了《桂阳县2003年新型农村合作医疗资金筹集责任奖惩办法》（桂办字[2003]42号），要求各乡镇在9月20日前务必使参加合作医疗的人数达到农业人口的40%，同时制定了对县级领导、乡镇与乡镇党委书记、乡镇长、乡镇分管领导的奖罚措施。为了完成县政府下达的指标，多数乡镇将任务指标分摊到了乡镇干部和卫生院。到9月20日，许多乡镇因不能完成县提出的40%的指标，采取了未完成指标的部分由乡镇干部与卫生院先垫资上缴、再继续动员农民参加合作医疗的错误做法。据核实，到9月20日止，在各乡镇上缴县合作医疗基金帐户的资金中，有29个乡镇共垫资2629930元；截至10月22日，仍有28个乡镇垫资1968340元，核减垫资后参加合作医疗的农民实际人数应为168615人，比桂阳县政府9月20日上报的人数少98417人。
桂阳县政府在合作医疗试点工作中下达不切实际的硬性指标，对部分乡镇分摊指标和乡镇干部、卫生院垫资的错误做法没有及时纠正，并将垫资计入已参加合作医疗农民的个人交费中一并上报的行为，违反了中央和省委、省政府关于开展合作医疗试点工作的有关政策，影响了试点工作的顺利进行，在部分基层干部和群众中造成了不良影响。
二、问题产生的主要原因
一是指导思想不明确。建立新型农村合作医疗制度的根本目的，是要为广大农民群众解决因病致贫、因病返贫问题。今年2月桂阳县申报、确定为试点县后，前期工作很有成效。但该县政府及有关部门领导由于指导思想不明确，相关政策学习不够、把握不准，加上对试点工作的艰巨性、复杂性缺乏认识，进入动员农户参与、缴纳个人资金的关键阶段后，试点工作逐渐滞后。为此，桂阳县政府曾于7月30日使用大额借贷资金转入县合作医疗基金帐户作为农民个人筹资上报，并因此受到省卫生厅的通报批评。之后，桂阳县政府采取了一些积极措施整改，清退了县合作医疗基金帐户中的借贷资金，但没有切实端正指导思想，以至在后段工作中出现垫资虚报的问题，再次造成了不良后果和影响。
二是工作作风不踏实，工作方法简单。开展合作医疗试点，必须从组织领导、政策措施、宣传动员和经费保障等各个方面把工作做细、抓实。试点工作开展以来，桂阳县政府下发了文件，召开了会议，实行了对乡镇的目标管理，并组织了许多宣传活动，但对试点过程中出现的问题没有引起重视并及时认真研究解决，尤其是直接面向广大群众的宣传发动工作没有抓实，采取了给乡镇下达脱离实际的硬性任务指标的简单做法。由于基础工作抓得不实，群众基础打得不牢，县政府下达的任务指标大多数乡镇都不能按期完成，促成了垫资虚报问题的发生。
三、处理意见
桂阳县在合作医疗试点工作中的上述做法是十分错误的，必须坚决纠正。为此，特提出以下处理意见:
（一）对桂阳县政府合作医疗试点工作中的错误做法给予通报批评，并责成县政府立即对上述问题深刻反思，认真整改，切实纠正思想认识与工作中存在的问题，尽快清理、退还乡镇干部和卫生院的垫付资金，坚决杜绝类似问题的发生；对负有直接责任的领导干部要严肃批评教育，并责令作出深刻检查。县、乡政府领导特别是主要负责同志要认真总结经验教训，进一步端正指导思想，改进工作作风和工作方法，努力把群众的宣传发动与组织引导工作做细、做扎实，在充分尊重群众意愿的前提下，逐步提高农民群众合作医疗的参与率，使农民群众真正得到实惠。县政府的整改措施和整改工作结果要向省政府写出专题报告。
（二）省财政厅、省卫生厅要根据桂阳县农民实际参加合作医疗的人数与个人缴纳资金总额，核减垫资虚报的人数和资金，并尽快如实上报财政部、卫生部，请中央财政相应核减对桂阳县的补助资金。
（三）郴州市政府要切实加强对桂阳县合作医疗试点工作的检查、指导，帮助桂阳县政府认真落实整改措施，及时发现和正确处理好工作中出现的新情况、新问题，继续努力抓好下一阶段的试点工作。
（四）省卫生厅、省财政厅和省农村办要进一步加强对全省合作医疗试点工作的管理与指导。近期内要组织联合检查组，对其它试点县市的试点工作进行检查，对检查中发现的问题要及时处理。
各试点县市及所在市州政府要引以为鉴，切实加强对试点工作的领导，正确贯彻执行中央和省委、省政府制定的方针政策，严格规范各项工作措施，努力把这件关系到广大农民切身利益的好事办实、办好，确保新型农村合作医疗制度的健康发展。
建设部关于转发国家物价局、财政部《关于发布中央管理的建设系统行政事业性收费项目及标准的通知》的补充通知
建设部
建设部关于转发国家物价局、财政部《关于发布中央管理的建设系统行政事业性收费项目及标准的通知》的补充通知
1992年6月3日，建设部
五月二十七日我部以建标（1992）315号文转发了国家物价局、财政部《关于发布中央管理的建设系统行政事业性收费项目及标准的通知》，现就城市水资源费的收费问题补充通知如下：
国务院办公厅国办发（1992）27号通知已明确规定，国务院《水资源费征收管理办法》由水利部、建设部起草。国家物价局、财政部（1992）价费字第179号文并已明确规定，城市水资源费收费项目列入中央管理的建设系统行政事业性收费。城市水资源费收取办法。在国家未作出统一规定之前，仍由省级人民政府根据财政部（1982）财预字第143号、财政部（1989）财地字第1号文和原城乡建设部、国家经委、国家计委、财政部（1982）城公字第235号文的精神制定的有关规定和标准执行。
民事责任制度与证券法宗旨的实现
中国社会科学院法学研究所研究员 陈 ?
已经实施两年的证券法，在维持证券市场秩序和保护投资者权益方面发挥了积极的作用，但其中隐含的一些制度缺陷也逐渐显现出来。近期证券市场上出现了一些严重侵害投资者权益的事件，虽然证券监管机构依法追究了违法者的法律责任，但受损害的投资者却未能得到充分的法律救济，其原因就在于证券法上的民事责任制度存在严重缺陷。如何完善证券法上的民事责任制度，成为当前证券法研究的重点。敬请关注——
证券法上的民事责任制度必须完善
证券法上的民事责任制度问题，可以从两个层面上展开讨论：一个是技术层面上的，就是从立法技术角度研究如何建构民事责任制度，例如证券法上民事责任的性质如何界定，证券违法行为的构成要件如何确定，更为具体的，是研究证券违法行为造成的损失怎样计算，具体的诉讼制度如何设定等等。另一个是观念层面上的，就是在立法理念上研究和讨论证券法为什么要规定民事责任制度，民事责任制度在证券市场监管机制中应处于何种地位，证券法上规定的民事责任制度要达到何种法律效果等等。这两个层面是互相联系互相影响的，并且立法理念上的认识与选择会决定立法技术上的选择与运用。
但当前有关证券法上民事责任制度的一些讨论中，似乎隐含了这样一个前提：现行证券法中民事责任制度上的欠缺，仅仅是立法技术上的原因所导致的，而且立法技术上的欠缺主要是证券立法经验欠缺所导致的，毕竟我国证券市场形成和发展的历史较短，而证券法又是建国以来第一部调整证券发行和交易活动的法律。这一前提导出的结论是：证券法上民事责任制度的完备化，仅仅是一个立法技术方案的设计和选择方面的任务。
虽然现行证券法对民事责任制度有所规定，但有关民事责任的规范往往只起到宣言的作用，在实务中难以实施。其重要原因之一，就是证券法中民事责任制度在技术上存在严重欠缺，并且这种欠缺难以通过适用民法一般规则或运用司法解释来弥补。例如，证券法理论上一般认为，违反信息披露制度的发行人应承担无过错责任，发行人的董事、监事和经理等应承担过错推定责任，但证券法对违反信息披露制度行为的归责原则并无明确规定。我国民法以过错责任为原则，承担无过错责任或过错推定责任的情形须由法律特别规定，在证券法没有明确规定的情况下，法院在审理证券纠纷案件时，是不能自行适用无过错原则或过错推定原则的。再如，对于虚假陈述、内幕交易等违法行为，受害人只能通过推定的方法予以确定，违法行为所造成的损失结果以及违法行为与损失结果之间的因果关系，也只能通过推定的方法予以确定。在证券法没有明确规定这些推定制度时，法院在审判相关案件时就不能自行采取这些推定方法。可见，证券法上的民事责任制度在技术上有特殊性，如果不在技术层面上完善证券法上的民事责任制度，是不可能公正有效地处理证券纠纷案件的。
尽管如此，有一个疑问还是难以打消的：民事责任制度在保护投资者权益方面的作用是显而易见的，信息时代的信息交流在相当程度上可以弥补经验欠缺或者说是可以缩短经验的形成过程，但证券法何以对民事责任制度规定得如此简略以致其不具有起码的操作性？我们还应该在立法理念上寻找一下原因。
从法律规范的内容来看，证券法为实现其宗旨所建构的证券市场监管体制，实际上是一个纠察式的监管体制，就是行政权力主导下并发挥全面监控作用的市场监管机制。证券法“法律责任”一章共３６条，几乎每一条都与行政责任有关，其中绝大多数是关于行政处罚的规定。证券法几乎对每一种违法行为都规定了行政责任。证券法上规定的行政处罚种类相当之多，包括：警告；罚款；责令停止发行；责令改正；责令退还所募资金；没收非法所得；予以取缔；责令停业；取消从业资格；取消业务许可等。实务中又有一些新发展，如通报批评、公开谴责等等。在纠察式的监管体制下，实现证券法宗旨的机制是：通过对具体违法者的行政处罚，使其不敢或者无力再进行违法行为，同时对其他市场主体起到警示和教育作用，从而实现证券市场的整体公正和整体秩序。这种机制是用一般性保护实现或替代个别性保护，用行政权力统治市场，客观上最大限度地减少司法机制的介入和投资者对证券法的主动运用。在纠察式的证券市场监管体制中，证券法实质上是一个证券市场上的“治安管理条例”，证券监管机构及其工作人员实际上在起市场警察的作用。按照这种模式的建构理念，既然警察已经把市场秩序维持得很好，既然证券市场的整体公正已经建立，那么对待具体投资者的个别公正就已不在话下了。
纠察式的监管体制确有其不可替代的效用，但要成为证券市场上惟一有效的监管力量时，就必须存在这样一些假设条件：对于证券市场上的违法行为，基本上能够被监管者所发现；监管机构及其人员总是积极负责，像关心自己利益一样关心投资者权益；监管者有足够的力量对证券市场上的行为实施普遍监管，能够根据证券市场监管的需要随时增减其监管力量，而不受财政预算和人事制度的约束，并且证券市场总是能够负担任何庞大的行政监管机构等等。但现实却告诉我们，行政力量主导下的监管虽然是有效的，但却是有限的，因为上述条件不可能得到充分满足。以纠察式的市场监管体制为核心的证券法，基本上只是国家监管证券市场的工具和监管机构的执法依据。可是对违法者给予行政处罚，只是惩罚了违法者，对于具体受侵害的投资者权益，却未能给予救济和保护。而投资者实际上很难运用证券法保护自己的权益，因为民事责任制度存在严重缺陷的证券法没有可诉性，不能被投资者主动运用。从建设法治国家的角度上看，可诉性是把证券法交给投资者的必要制度措施。欠缺投资者主动参与的监管机制，不可能是持续有效的监管机制。如果我们仍然仅仅满足于一个纠察式的证券市场监管机制，那么证券法上的民事责任制度就会始终处于可有可无的境地，有关民事责任制度的任何技术层次的改进，都不可能达到应有的制度效果。
民事责任制度在证券市场监管机制中的作用
依据证券法上民事责任制度的实施机制，当发生侵害投资者权益的违法事件时，由投资者主动提出保护其权益的诉求，由司法机关按照民事诉讼程序，对特定投资者主动提起的权益保护诉求进行审判，通过支持投资者的合法诉求以保护投资者权益。这一机制融入证券法实施机制中，实质上就是通过个案公正实现法律公正，通过支持个别投资者的合法诉求实现证券市场的整体秩序，通过维护个别交易的公正性实现证券市场总体交易的公正性，通过投资者的主动参与实现证券市场的民主性和法治化。因此，证券法上民事责任制度在实现证券法宗旨方面，有不可替代的特殊机制和作用。
１．填补损害的作用。通过民事诉讼程序，使权益受损害的投资者得到赔偿，这是民事责任制度保护具体投资者的直接作用，是实现证券法宗旨的必不可少的具体措施。民事责任制度的实施可以使受损害的投资者得到救济，这是行政责任和刑事责任制度所不具有的机能。
２．阻吓违法行为的作用。即通过追究违法行为人的民事责任，使其失去违法获取的利益，并对其他意欲实施违法行为的人起到警示作用。例如，在对内幕交易行为的受害人范围及其损失结果实行推定的情况下，适格受害人的损失总额通常会超过内幕交易者的实际获利数额，内幕交易者承担民事赔偿责任，不仅对受害人有补偿作用，同时对内幕交易者有惩罚作用。
３．提高投资者参与监管的主动性。民事责任机制的动力来自于投资者对自己权益的关心，投资者为维护自己利益，能够主动追究违法行为人的民事责任，从而最大限度地提高投资者参与证券市场监管的主动性，并可弥补行政监管机构人力、物力、财力的限制，降低证券市场监管成本。
４．发现违法行为的作用。证券市场上的违法行为（如内幕交易等）通常是很隐蔽的，不易被外界发现。投资者基于对自己利益的关心，会对相关交易给予持续关注。投资者的身份具有广泛性，例如，有的投资者也是上市公司内部人员，可以对各类人员的交易活动进行广泛的监督。通过投资者向侵害自己利益的人追究民事责任，可以及早发现证券市场上的违法行为。
５．民事责任制度的实施具有较强的公开性。如果发生了侵害投资者权益的事件，而投资者选择民事诉讼程序维护其权益时，该事件在提起民事诉讼时，就已经向社会公开，这会提高社会监督效果。
６．弥补行政责任追究机制本身的不足。在民事责任制度中，可以实行连带责任，实行过错推定和损害结果推定等，便于追究违法行为人的法律责任，有利于维护投资者权益。而行政责任则不能是连带责任，追究行政责任时对违法行为的损害结果等不能推定。可见，在违法行为人承担民事责任的场合，并不必然地承担行政责任。因此，民事责任追究机制具有更广泛的适用性。有人认为，由于证券市场活动的特殊性，在涉及虚假陈述、内幕交易和操纵市场等案件的处理实务中，只有证券监管机构对行为违法性已作认定时，法院才能据此判定行为人承担民事责任。这实际上混淆了民事责任制度和行政责任制度在实施机制上的区别性，并且不恰当地将民事责任追究机制依附于行政责任追究机制。
７．扩大司法介入的程度。证券法实施两年来，法院受理的证券纠纷案件中，以股民和券商之间的纠纷较多，这实际上是一种特殊的合同纠纷，基本上适用合同法；而对于证券发行和交易中特有的民事纠纷，如虚假信息纠纷、内幕交易纠纷和操纵市场纠纷等，法院受理的较少，原因就在于解决后一类纠纷的民事责任制度存在重大缺陷。只有在立法上完善民事责任制度，才能在证券市场监管机制中扩大司法介入的程度，才能充分利用司法程序的公开性、系统性和公正性。
证券法上民事责任制度的建构原则
民事责任制度是一个相对独立的制度体系，但不同法律上民事责任制度的具体内容有所不同。只有把完善证券市场监管机制作为制度目标，确定适当的证券法民事责任制度的建构原则，才能在设计具体的民事责任法律规范时，作出适当的技术选择。
１．确定性原则。证券法上的民事责任制度首先要具有确定性，这是有效实施民事责任制度的先决条件。现行证券法为数不多的民事责任规范却存在严重的不确定性，例如，对于发行人的董事、监事、经理等披露虚假信息的民事责任，证券法未规定其归责原则；为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构和人员，就其负有责任的部分承担连带责任，但什么是“负有责任的部分”，证券法语焉不详；实施内幕交易行为和操纵市场行为是否应当承担民事责任，证券法也未予明确。这些势必导致制度的不能实施，或者实施上的不一致性。因此，证券法应当将民事责任制度确定化，明确规定承担民事责任的归责事由、归责原则及免责事由等。
２．合理性原则。在证券法当中，许多制度是对民法一般原则和一般规定的变通运用，其根据是这些变通运用在保护投资者权益和维护证券市场公正性方面具有合理性。在完善证券法上的民事责任制度方面亦要贯彻这种合理性，在市场利益和个体利益之间寻求合理平衡。例如，公众投资者很难了解信息公开的操作过程，证券法应当对发行人董事、监事和经理的虚假披露信息行为实行过错推定原则；再如，内幕交易的相对人很难确定，但内幕交易行为不仅侵害了直接交易相对人的利益，也侵害了市场上所有作相反交易的投资者利益，因此，证券法应规定对内幕交易的受害人范围实行推定，对内幕交易行为与损害结果之间的因果关系实行推定。
３．系统性原则。证券法中要系统规定民事责任制度，要分别明确规定信息公开的民事责任、内幕交易的民事责任、操纵行情的民事责任和欺诈客户的民事责任等。同时要注意违约责任和侵权责任的制度协调性和可选择性。例如，发行人虚假披露信息，这在证券发行认购关系上，发行人对认购者构成了违约责任；如果认购者已经持有发行人原先发行的证券，发行人同时又构成侵权责任；对于认购者以外的投资者来说，发行人构成的也是侵权责任。另外，要注意证券法与公司法之间民事责任制度的协调。有人担心，投资者追究上市公司的民事责任，在上市公司向投资者的赔偿中，实际上也包括投资者自己的份额。这实际上是用经济学的视角看待法律问题，但也提出了公司法和证券法民事责任制度应当协调的问题。例如，在虚假信息案件中，如果上市公司向投资者依法赔偿后，该公司可以追究有关董事、监事和经理等的民事责任，股东也可以在符合条件时提起代表诉讼。如果公司法上的民事责任制度与证券法不相协调，当然会影响证券法民事责任制度的实施效果。
４．可预测性原则。法律如果为投资者提供一个可以主动维护自己权益的制度，就应当是一个投资者经过理性分析后可以预测制度运用结果的制度，因此，必须增强证券法民事责任制度实施上的可预测性，以鼓励和保障投资者合理适当地运用证券法上的民事责任制度。例如，对证券违法行为的受害人范围实行推定制度，可以方便投资者判断自己是否为适格原告人；对损害结果实行推定制度并明确规定损失的确定标准和计算方法，对举证责任的合理安排，都可提高投资者对民事诉讼结果的预测性。
